جایگاه قواعد عمومی در قراردادهای اداری

جایگاه قواعد عمومی در قراردادهای اداری

قراردادهای اداری از منظر ماهیتی با قراردادهای خصوصی تفاوت دارند و برجسته کردن این تفاوت­ها از طریق مقایسه این دو نوع قرارداد در رابطه با اصول و قواعد حاکم بر آنها صورت می­پذیرد.(جایگاه قواعد عمومی)

لذا بررسی جایگاه قواعد عمومی قراردادها مندرج در قانون مدنی، در قراردادهای اداری می­تواند راه گشا باشد، به همین جهت، به بررسی مراحل مختلف تحقق قرارداد اداری از منظر قواعد عمومی پرداخته­ایم.

مبحث اول: اصول کلی‌ حاکم بر قراردادها

قرارداد هایی که اشخاص با یکدیگر منعقد می­کنند از اصول حقوقی ویژه‌ای تبعیت می­نماید. اولین و مهمترین اصل حاکم بر قرارداد، اصل حاکمیت اراده است.

به موجب این اصل اشخاص در قرارداد بستن با یکدیگر، به شرط اینکه قراردادشان با قانون و نظم عمومی مخالفتی نداشته باشد آزاد خواهند بود. قانون مدنی ایران در ماده ۱۰ این اصل مهم را به رسمیت شناخته است. همچنین تمامی‌ قراردادها نسبت به طرفین و قائم مقامشان موثر هستند.

این قاعدة کلی‌ تحت عنوان اصل نسبی‌ بودن قراردادها در ماده ۲۳1 قانون مدنی بیان شده است.

بعلاوه مهمترین اثری که هر قرارداد بر طرفین و قائم مقام آنان تحمیل می‌کند، الزام آنها به اجرای مفاد قرارداد است که در ماده 219 قانون مدنی و تحت عنوان اصل لزوم قراردادی مطرح شده است[1].

گفتار اول: ‌اصل حاکمیت اراده

اصل حاکمیت اراده یک اصل مهم فلسفی است که از قرن­ها پیش مورد توجه حقوق دانان بوده و مبنای نظریه تعهدات به شمار می­رود.

فلاسفه قرن هیجدهم اراده را منبع هر حق و تکلیفی می­دانستند و معتقد بودند که اراده­ افراد در مورد قراردادها منبع مستقیم حق و تکلیف و در مورد قانون منبع غیر مستقیم است.(جایگاه قواعد عمومی)

افراد مساوی و آزادند، قراردادهایی که آزادانه منعقد می­کنند ضرورتاً منصفانه و عادلانه است و هر مانعی که در اجرای اراده افراد به وسیله قانون گذار به وجود آید غیر عادلانه خواهد بود.

اما طرفداران نظریه اجتماعی این نظریه را مورد انتقاد قراردادند و می­گویند: اراده فردی به تنهایی نمی­تواند منشا تعهد باشد، بلکه فقط جامعه دارای این اختیار است و اراده فرد واسطه­ای بیش نیست.

تجربه نشان داده است که قرارداد الزاماً عادلانه نیست، بلکه گاهی وسیله اجحاف قوی به ضعیف و فعالیت­های خلاف مصالح اجتماعی است؛ از نظر اقتصادی، آزادی منتهی به بحران های بزرگ خواهد شد که فقط دخالت دولت در اقتصاد می­تواند جلوی آن را بگیرد. (جایگاه قواعد عمومی)

به هر حال اصل حاکمیت اراده امروزه نیز اهمیت خود را کاملاً از دست نداده  است.

عقد قرارداد و تنظیم شرایط آن اصولاً آزادانه است؛ لیکن هر وقت مصلحت جامعه اقتضا کند دولت دخالت خواهد کرد و آزادی متعاقدین را در راه تامین مصلحت اجتماعی و رعایت اصول عدالت محدود خواهد نمود[2].

اصل حاکمیت اراده دارای اعتبار مطلق نیست و در گذشته نیز دانشمندان برای آن اعتبار مطلق قائل نبودند. آزادی افراد در انعقاد قرارداد و تعیین شرایط و آثار آن محدود است:

اولاً قرارداد نسبت به اشخاص ثالث بی اثر است. قرارد به منزله قانونی برای طرفین آن است؛ اما نمی­تواند تعهداتی بر ذمه دیگران ایجاد کند.

این در واقع نتیجه اصل آزادی است.ثانیاً: قوانین یا قواعد امری نیز اصل حاکمیت اراده را محدود می­کند.

قانون گذار این حق را برای خود محفوظ داشته که شرایطی را برای قرارداد در نظر بگیرد و تخلف از آنها جایز نشمرد. ماده 10 قانون مدنی که قراردادهای خصوصی را فقط در صورتی که مخالف صریح قانون نباشد نافذ و معتبر می­شناسد، به قوانین امری نظر داشته است و خواسته است از توافق اراده افراد بر خلاف این گونه قوانین جلوگیری کند[3].

گفتار دوم: ‌اصل لزوم قراردادی

در قراردادها اصل بر لزوم است پس، هرگاه در لزوم و جواز قراردادی تردید شود، باید آن را لازم دانست، مگر این که به دلایلی جایز بودن عقد احراز شود.(جایگاه قواعد عمومی)

همچنین اگر در امکان فسخ قرارداد لازم تردید باشد، مدعی کسی است که خود را مختار در فسخ می­داند. از دیرباز فقیهان نیز با اصل لزوم روبرو بوده و هنوز هم به طور قاطع نتواسته­اند روبرو بوده و هنوز نتوانسته به طور قاطع به آن پاسخ دهند که آیا امر وفای به عقود به معنی رعایت مقتضا و اجرای مفاد آن است، خواه جایز باشد یا لازم، یا از این حکم لزوم عقد نیز استفاده می­شود.

تردید و بحث از آنجاست که در حقوق ما عقد را به جایز و لازم تقسیم کرده­اند و در میان عقود معین، که آثار و انعقاد آن در قوانین پیش بینی شده و در واقع نمونه­های مرسوم و قانونی قراردادها است، عقد جایز مثال­های فراوانی دارد که شرکت و مضاربه و ودیعه و عاریه و وکالت مشهورترین آنها است.

پس چگونه ممکن است که قانون گذار امر به وفای عقد کند و بدین وسیله لزوم قراردادها را اعلام دارد و خود نیز عقد جایز را نوعی عقد بداند و نمونه­های متعددی از آن را ارائه کند؟ این تعارض را چگونه باید از بین برد؟

یکی از راه­ها این است که عقد بودن توافق­های جایز مورد انکار قرار می­گیرد: عقد را عهد موکد تعریف کرده ­اند.

عهدی که همراه با التزام است و اختیار بر هم زدن به اطراف آن نمی­دهد، مگر این که خود به اشتراک بخواهند. راه حل دیگر این است که معنی امر وفای به عقد این است که به مفاد و مقتضای آن احترام گذارده شود و از آن استفاده لزوم نمی­شود. پس این امر در مورد عقد جایز و لازم یکسان است؛ شامل هر دو می­گردد، منتها در هر کدام چهره خاص می­یابد.(جایگاه قواعد عمومی)

پس از این مقدمه باید گفت از ماده 219 ق.م اصل لزوم قراردادها استنباط می­شود زیرا:

اولاً: بخش دوم ماده که در مقام بیان استثناء اعلام می­کند:« مگر این که به رضای طرفین اقاله یا به علت قانونی فسخ شود»، نشان می­دهد که در بخش نخست از لزوم عقد سخن گفته شده است و واژه لازم الاتباع نیز این قرینه را تایید می­کند.

ثانیاً: لازمه وفای به عقد این است که، اگر متعهد از اجرای آن خودداری کند، طرف دیگر بتواند اجبار او را از دادگاه بخواهد. این نتیجه در صورتی به دست می­آید که عقد لازم باشد و متعهد نتواند با فسخ عقد التزام خود را واژگون سازد[4].

گفتار سوم: اصل نسبی‌ بودن قرارداد

هر یک از قراردادها به لحاظ ویژگی­ها و خصوصیات خاص خود آثاری در بر دارند. این آثار با توجه به نوع عقد و تراضی طرفین متعدد و متفاوت است. در اصل، اثر قرارداد بین دو طرف ایجاد می­شود و بین آنها تعهد و التزام ایجاد می­کند. ماده 231 قانون مدنی با صراحت به قاعده نسبی بودن آثار قراردادها اشاره دارد: «معاملات و عقود فقط درباره طرفین متعاملین و قائم مقام قانونی آنها موثر است مگر در موارد ماده 196».

این ماده با اعلام نسبی بودن عقود امکان استثنای این قاعده را نیز رسماً بیان می­کند.  مطابق اصل نسبی بودن قراردادها که در ماده 231 ق.م متجلی شده، اشخاص می­توانند فقط برای خود تصمیم بگیرند و آنچه که بین طرفین یک عقد واقع شده است تنها در مورد خود طرفین و قائم مقام آنها موثر بوده و جز در موارد استثنایی سرایت به اشخاص ثالث نمی­کند و در واقع مجموع همین مطالب است که به عنوان اصل نسبی بودن قراردادها مشهور شده است[5].(جایگاه قواعد عمومی)

گفتار چهارم:  اصول حاکم بر قراردادهای اداری

همانطور که گفته شد قراردادهای اداری از برخی از اصول حاکم بر قراردادهای خصوصی فاصله گرفته و در مقابل از اصولی تبعیت می کنند که ناشی از قواعد حقوق عمومی می­باشند. از جمله مهمترین این اصول به شرح زیر می باشند:

بند اول:  اصل حاکمیت قانون

اصل حاکمیت قانون بطور ویژه در مورد قراردادهای اداری جاری خواهد بود، حاکمیت قانون در قراردادهای اداری به معنای وجود چهارچوب­های از پیش تعیین شده برای انعقاد و آثار این نوع قراردادهاست تا دستگاه و مقام اداری نتواند به دلخواه و میل شخصی با اشخاص قرارداد منعقد نماید.

اصولا در حقوق اداری اصل بر عدم صلاحیت مقامات و دستگاه های اداری می­باشد، معنی و مفهوم این عبارت این است که مقامات و دستگاه های اداری تنها با اجازه قانون امکان انجام هر گونه عمل اداری خواهند داشت لذا، حدود صلاحیت آنها در امور اداری از پیش توسط قانون یا مقررات دولتی ترسیم شده است.

بنابراین مقامات و دستگاه های اداری این امکان را نخواهند داشت که خارج از مرزهای صلاحیت قانونی خویش عملی را در جهت ادارة امور کشور انجام دهند.

بر طبق قوانین و مقررات، صلاحیت انعقاد قرارداد اداری در ید تعداد معدود و مشخصی از مقامات و مامورین اداری است و تنها مقامات ذیصلاح می­توانند به انعقاد قرارداد مطابق موازین پیش بینی شده در قانون بپردازند.

بند دوم: اصل تشریفاتی بودن قرارداد

اما در مورد قراردادهای اداری بدون رعایت تشریفات مزایده و مناقصه که در قوانین و مقررات پیش بینی شده است عقد محقق نمی­گردد[6].(جایگاه قواعد عمومی)

بنابراین قراردادهای اداری از جمله عقود تشریفاتی بوده و استثناء بر رضائی بودن عقود می­باشند. نتیجه این که در مورد قراردادهای اداری بر خلاف قراردادهای خصوصی عقد شفاهی نیز موضوعیت ندارد و الزاما قرارداد اداری باید بصورت کتبی باشد تا به صحت واقع گردد و آثاری بر آن مترتب باشد[7].

علاوه بر آن رعایت تشریفات مناقصه و مزایده که در فصل اول به تفضیل بیان شده است در مورد قراردادهای اداری الزامی است.

بند سوم: اصل تامین منافع عمومی

اصل تامین منافع عمومی اقتضا دارد که در مقام تعارض یا تزاحم  مابین منافع عمومی و منافع خصوصی همواره تقدم با منافع عمومی باشد.

حفط نظم عمومی، امنیت و آسایش عمومی، سلامت و بهداشت عمومی و نهایتا اخلاق حسنه از جمله مصادیق تامین منافع عموم بوده و الویت اصلی در هر جامعه می­باشند. بنابراین، از هر جهت بر منافع خصوصی اشخاص تقدم و برتری خواهند داشت.

نتیجه پذیرش اصل تامین منافع عمومی در مورد قراردادهای اداری این خواهد بود که رعایت تشریفات قانونی انعقاد و اجرای قراردادهای اداری الزامی است.

بنابراین، اگر قرارداد اداری از آغاز بدون رعایت تشریفات قانونی منعقد شده باشد یا اجرای آن بر خلاف منافع عمومی باشد به دلیل تقدم منافع عمومی  بر منافع خصوصی، طرف دولتی حق فسخ یکجانبه قرارداد را خواهد داشت.(جایگاه قواعد عمومی)

بند چهارم: اصل برتری اراده طرف دولتی

بر اساس اصل حاکمیت اراده قرارداد تجلی توافق اراده طرفین است به همین دلیل، طرفین قرارداد که در موقعیت برابر قرار دارند شرایط قراردادی را بر توافق تعیین می­نمایند و بایستی به آثار توافق خویش نیز پای بند باشند.

اما در حقوق عمومی دولت نمایانگر حاکمیت یعنی قدرت و اراده برتر و انحصاری در جامعه است.

از این رو، اراده دولت بر کلیه افراد جامعه بر تری دارد و هنگام تعارض میان اراده افراد با دولت، اراده برتر، اراده دولت است و از طرف دیگر قرارداد اداری در جهت انجام وظایف دولت منعقد می­گردد و نمی­تواند بطور مساوی و برابر میان طرفین منعقد گردد.

به این معنا که قرارداد نمی­تواند اراده دولت را که نماد اراده برتر در جامعه بوده ودر جهت تامین منافع عام اعمال می شود محدود نماید[8].

مبحث دوم: شرایط صحت قرارداد

برای به صحت واقع شدن هر قرارداد وجود پاره ای از شروط قانونی الزامی است. شرایط قانونی صحت قرارداد را با عنایت به قرارداد های اداری، می توان به دو دسته شرایط عمومی صحت و شرایط اختصاصی صحت تقسیم نمود.

گفتار اول: ‌شرایط عمومی‌ صحت قرارداد

ماده 190 ق.م مقرر می­دارد: «برای صحت هر معامله شرایط ذیل اساسی است:

1. قصد طرفين و رضاى آنها
2. اهليت طرفين
3. موضوع معين كه مورد معامله است
4. مشروعيت جهت معامله

فقدان اکثر شرایط مزبور سبب بطلان عقد است و فقدان بعضی از آنها عقد را باطل نمی­گرداند بلکه صرفاً عدم نفوذ معامله را به دنبال دارد. مثلاً فقدان قصد، عقد را باطل می­کند ولی فقدان رضا و اهلیت(در بعضی موارد) سبب عدم نفوذ معامله می­باشد.(جایگاه قواعد عمومی)

. بنابراین می­توان مجموعه عقود را از حیث تاثیر وجود و عدم شرایط اساسی به سه دسته تقسیم کرد:

1- عقد صحیح : عقدی است که علاوه برای شرایط اختصاصی خود، تمام شرایط اساسی معاملات را دارا باشد. عقد صحیح، تمام آثار حقوقی خود را ایجاد می­کند.

2- عقد باطل : عقدی است که فاقد بعضی دیگر از شرایط مندرج در ماده 190 ق.م. باشد مانند عقدی که مورد آن مبهم یا مردد باشد.

3- عقد غیرنافذ : عقدی است که فاقد بعضی دیگر از شرایط باشد مانند عقدی که مکره واقع می­سازد که به علت فقدان رضا غیر نافذ است.

بند اول: قصد و رضای طرفین

قصد غیر از رضا است و گاهی این دو با هم اشتباه می­شوند. همچنان که آثار آن دو و فقدان آنها با هم متفاوت است.

همان طور که گفته شد فقدان قصد سبب بطلان عقد است، در صورتی که فقدان رضا صرفاً سبب عدم نفوذ است.

قصد برای آن که ماهیت قصد شناخته شده و از عنصر رضا متمایز گردد، لازم است مراحل مختلف روانی را که معامله کننده تا تشکیل معامله، طی می­کند مورد بررسی قرار دهیم مثلا در مورد کسی که خانه خود را می­فروشد، مراحل مختلف فعل و انفعالات دماغی را می­توان به شرح ذیل بررسی کرد:

مرحله خطور یا تصور(در این مرحله ابتدا تصویر خانه و فروش آن در ذهن نقش می­بندد.

این مرحله ارادی نیست و خطور به طور قهری انجام می­پذیرد)، مرحله سنجش(در این مرحله پس از ورود صورت خانه و فروش آن، شخص آن را می­سنجد و سود و زیان آن را مورد بررسی قرار می­دهد)  مرحله تصمیم(پس از سنجش و بررسی سود و زیان، هر گاه که فروش آن را به مصلحت ببیند، تصمیم می­گیرد خانه را بفروشد.

این تصمیم در حقیقت همان تمایل و رضا است که یکی از عناصر به حساب آمده است)، مرحله اجرای تصمیم( به دنبال تصمیم خود، فروشنده شروع به یک سلسله اعمال مقدماتی می­کند، مثلاً به آژانس معاملات ملکی مراجعه می­کند و … بنابراین روشن می­شود که قصد انشاء یعنی اراده ایجاد ماهیت حقوقی، در مرحله اجرای تصمیم ظاهر می­گردد)[1].(جایگاه قواعد عمومی)

بند دوم: اهلیت طرفین

اهلیت در لغت به معنای شایستگی و در اصطلاح حقوق به معنای شایستگی شخص است برای آن که بتواند صاحب اموال شود یا در اموال خود تصرف کند. پس اهلیت بر دو نوع است اهلیت تمتع و اهلیت استیفاء.

اهلیت تمتع عبارت است از شایستگی شخص برای دارا بودن حق. هر انسان زنده از اهلیت تمتع برخوردار خواهد بود.

اهلیت تمتع را حق تمتع نیز می­گویند. ماده 956 قانون مدنی مقرر می­دارد: «اهلیت برای دارا بودن حقوق با زنده متولد شدن انسان شروع و با مرگ تمام می­شود». و مطابق ماده 957 ق.م. حمل نیز دارای حق تمتع خواهد بود مشروط بر این که زنده متولد شود.

اهلیت استیفا، شایستگی برای اجرای حقوق مدنی است. باید دانست که منظور قانون گذار از اهلیت در مبحث دوم مربوط به اهلیت، همان اهلیت استیفاء است.

طبق ماده 958 ق.م. «هر انسان متمتع از حقوق مدنی خواهد بود لیکن هیچ کس نمی­تواند حقوق خود را اعمال و اجرا کند مگر این که برای این امر اهلیت قانونی داشته باشد».

پس برای تحقق اهلیت تمتع فقط کافی است انسان زنده باشد و نفس بکشد. مطابق ماده 211 ق.م. اهلیت در صورتی محقق می­شود که شخص بالغ و عاقل و رشید باشد[2].(جایگاه قواعد عمومی)

بند سوم: شرایط موضوع قرارداد

موضوع معامله عبارت از مال یا عملی است که طبق ماده 214 ق.م. هر یک از متعاملین تعهد تسلیم یا ایفای آنرا می­کنند.

معامله ممکن است دارای دو مورد یا یک مورد باشد، مورد آن چه شرایطی را باید داشته باشد. مواد 215 و 216 ق.م. قسمتی از شرایط مورد معامله را بیان کرده است. ولی شرایط دیگری نیز موجود است که در برخی مواد مربوط به هر یک از عقود معین بیان شده است. موضوع قرارداد باید حائزشرایط ذیل باشد:

1. مالیت داشتن: (یعنی مورد معامله باید دارای ارزش اقتصادی باشد)، مال عبارت است از چیزی که در برابر آن مال داده می­شود[3].
2. منفعت عقلایی داشتن: یعنی مورد معامله باید دارای منفعت عقلایی باشد. آنچنان منفعتی مورد معامله است که عقلای جامعه استفاده از آن را تجویز کنند.
3. منفعت مشروع داشتن: یعنی مورد معامله باید خرید و فروش آن مشروع باشد.
4. مقدور بودن تسلیم: یعنی کسی که شیء را مورد معامله قرار می­دهد، باید بتواند آن را به طرف دیگر تسلیم کند و الا معامله باطل خواهد بود. باید دانست که قدرت بر تسلیم در زمان اجرای تعهد و موعد تسلیم شرط است نه در زمان تشکیل عقد.
5. معلوم بودن: مورد معامله باید معلوم باشد و در صورتی که مبهم باشد معامله باطل خواهد بود. مورد معامله باید از سه جهت معلوم باشد: جنس، کمیت، کیفیت.
6. معین بودن: علاوه بر معلوم بودن، مورد معامله باید معین نیز باشد، یعنی مردد نباشد.
7. قابل انتقال بودن: مورد معامله باید قابل انتقال باشد. این شرط در صورتی است که اثر معامله انتقال مورد باشد. بنابراین نمی­توان مال موقوفه یا مشترکات عمومی را فروخت.
8. موجود بودن: اگر مورد معامله به صورت عین خارجی و یا کلی در معین معامله می­شود، باید وجود داشته باشد و الا معامله باطل خواهد بود[4].(جایگاه قواعد عمومی)

بند چهارم: مشروعیت جهت قرارداد

جهت قرارداد که داعی یا انگیزه نیز نامیده می­شود، عبارت است از هدف غیرمستقیمی که معامله کننده از تشکیل عقد در سر می­پروراند.

یکی از شرط معامله این است که جهت معامله شروع باشد. ماده 217 ق.م. مقرر می­دارد:«در معامله لازم نیست که جهت آن تصریح شود ولی اگر تصریح شده باشد باید مشروع باشد و الا معامله باطل است».

گفتار دوم: ‌شرایط اختصاصی صحت در قراردادهای اداری

قرارداد اداری به جهت این که در راستای تامین منافع عمومی گام بر می­دارد بایستی علاوه بر دارا بودن شرایط عمومی صحت مندرج در ماده 190 قانون مدنی حايز شرایط اختصاصی مذکور در ذیل نیز باشد تا به صحت واقع گردد.

بند اول: اجازه بودجه­ای

یکی از الزامات برای انعقاد قرار دادهای اداری وجود بودجه مصوب است، یعنی ممکن است مامور صلاحیت­ داشته باشد و مقامات ذیربط اجازه انعقاد قرار داد و انجام معامله را داده باشند اما از نقطه نظر مالی، بودجه­ای برای انجام معامله فوق پیش بینی نشده باشد در این مورد می­توان گفت که اصولاً فقدان بودجه موجب بی اعتباری قرارداد نیست زیرا مقررات حاکم بر قرار داد مستقل از مقررات بودجه­ای است. (جایگاه قواعد عمومی)

در قانون محاسبات عمومی برای اجرای بودجه و پرداخت هزینه­های دولتی طی مراحل تشخیص تامین اعتبار، تعهد، تسجیل و حواله الزامی است.

از نظر ماده 19 این قانون یکی از موارد ایجاد دین بر ذمه دولت و در نتیجه متعهد شدن دولت به پرداخت دین عبارت از اجرای قراردادهایی است که با رعایت مقررات منعقد شده باشد[5].

[1] شهیدی مهدی (1387)؛ حقوق تعهدات، تهران، انتشارات مجد؛ ص25.

[2] شهیدی(1387)، پیشین، ص39

[3] حسینی عاملی، سید محمد جواد (بی­تا)، مفتاح الکرامه، ج 4، تهران، ص 220.

[4] شهیدی(1387)، پیشین، ص40

[5] همان

[1] داودی، سیدعلیرضا(1392)، قراردادهای اداری از منظر قواعد عمومی قراردادها، پایان نامه کارشناسی ارشد دانشگاه تهران، ص43

1  صفایی سیدحسین (1379)، قواعد عمومی قراردادها، تهران، نشرمیزان، ص 49.

1 همان، ص50.

1 کاتوزیان  ناصر (1391)، قواعد عمومی قراردادها، ج3، تهران، شرکت سهامی انتشار، ص 256.

1 سوکی  آذر (1388)، اصل نسبی بودن آثار قراردادها و تعهد به نفع شخص ثالث در حقوق موضوعه ایران،نامه الهیات، سال سوم، شماره هفتم، ص 2.

[6] تشریفات مناقصه در قانون برگزاری مناقصات و تشریفات مزایده در آئین نامه معاملات دولتی مقرر شده است.

[7] امامی، استوارسنگری(1391)، پیشین، ص132

برای مشاهده مطالب بیشتر به سایت فرزدان مراجعه نماید.